Riesgos de corrupción en obras públicas ejecutadas por administración directa

Una de las características de la probable existencia de corrupción en las obras públicas, es la falta de la documentación que sustente las decisiones de pago, tales como las valorizaciones de los mayores gastos generales derivados de las ampliaciones de plazo, adicionales de obra, intereses por demora en el pago de la valorizaciones de avance de obra, etc; en cuyo caso, es muy probable, que alguno de los pagos se hayan constituido en un mecanismo a través del cual sale la coima. Si adicionalmente a lo señalado, se aprecia una alta rotación del personal profesional responsable de las áreas técnicas, constituidas funcionalmente en el control del cumplimiento de las funciones del inspector o supervisor de obra de verificar el fiel cumplimiento del contrato de obra o del expediente técnico en el caso de obras ejecutadas por ejecución presupuestaria directa, el riesgo de corrupción crece exponencialmente.



En este caso, es de suponer como posible escenario, que la responsabilidad intelectual de promover la corrupción recae en el titular de la entidad responsable de la contratación de los gerentes y subgerentes de las gerencias de obras, estudios e inspección o supervisión, quienes al no plegarse a las políticas optan por renunciar a los cargos de confianza, eufemismo, para nombrar a la facultad del titular de nombrar a quien le dé la gana para copar la administración con personas de su entera confianza y lealtad; y obviamente, que seguirán la misma política.

Sin embargo, el escenario más crítico para el interés público y el mejor para el desarrollo incontrolable de las actividades de corrupción corresponde cuando el titular de la entidad logra formar una organización dentro de la organización de la entidad que asume las funciones de administrar, controlar y la toma de decisiones de los gastos. En este escenario, los titulares haciendo gala de una hipocresía bien diseñada para aparentar lo que no son, levantan y proclaman bandera de moralidad y de decencia en la aplicación de los recursos públicos.

Es una situación regular durante el desarrollo de los exámenes especiales de las obras públicas ejecutadas por los gobiernos locales alejados de la capital de la provincia la falta de información, hecho que limita opinar con mayor solvencia sobre la existencia o no de actos de corrupción. Esta situación, es más crítica en las obras públicas ejecutadas bajo la modalidad de Ejecución Presupuestaria Directa – EPD mecanismo previsto en la normativa que facultad a la entidad a constituirse en algo parecido a un contratista de obras. Claro, mientras que al contratista de obras se le exige una serie de requisitos que demuestren no solo capacidad técnica para estar facultado a presentarse a los proceso de selección para la ejecución de obras públicas, a las entidades no se les requiere el cumplimiento de requisito alguno, con lo cual, queda al libre albedrio la decisión de ejecutar la obra pública por ejecución presupuestaria directa, obteniendo malos resultados que a toda luces deberían ser suficiente razón para desistir seguir ejecutando bajo esa modalidad las obras.

De lo señalado, se advierte que es recomendable crear un registro nacional que agrupe a las unidades ejecutoras de las entidades que cuentan con la debida capacidad operativa para construir las obras públicas bajo la modalidad de ejecución presupuestal directa, con la obligación de reportar su avance y cierre de la obra a la Contraloría General de la República, o al ente responsable del control del referido registro. No es posible un trato totalmente discriminatorio entre los contratista de obras y las unidades ejecutoras, mientras a las primeras el incumplimiento del contrato de obra podría significar indemnizar al Estado por daños y perjuicios; a las segundas sólo implique una amonestación a los responsables en el peor de los casos. Estoy seguro que si se normará la obligación de cumplir las metas físicas – salvo cuestiones insalvables – bajo el riesgo de ser imputados de responsabilidad administrativa o civil, la calidad de ejecución de las obras seria mejor, además de ser disuasivo para los operadores de la corrupción el hecho de tener que reportar su avance y cierre de manera oportuna. El interés público exige una fiscalización oportuna de la calidad de las inversiones no sólo en las obras públicas.

La ejecución de las obras públicas bajo la modalidad de ejecución presupuestaria directa, considero que se constituye en un mecanismo de alto riesgo de corrupción, toda vez, que la decisión de aplicar esta modalidad no depende si la entidad cuenta o no con la capacidad operativa, si no que respondería a criterios alejados de dicho concepto. Bajo la mencionada modalidad la entidad realiza las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios, que de manera muy oportuna, mediante adjudicaciones directas selectivas o de menor cuantía, que no son publicadas en diario alguno, dejando a criterio de los funcionarios responsables de llevar dichos procesos, a decidir a qué proveedores invitará a presentar sus propuestas técnicas y económicas, aspecto que resta transparencia al limitarse una mayor participación.

 

Por otro lado, durante la ejecución de las obras, debido a la falta directivas internas de la entidad, los responsables de la dirección técnica y de la inspección o supervisión de obra, no cuentan con la información de los materiales de construcción e insumos ingresados al almacén de obra; asimismo, obvian registrar la información detallada de los costos y de las cantidades utilizadas de la mano de obra, materiales, equipos y maquinarias; lo que sumado que no informan los avances físicos logrados con dichos recursos, redunda que al término de la obra se desconozca el costo real del proyecto. En esta situación resulta imposible verificar si resulta conveniente, técnica y económicamente ejecutar las obras públicas por ejecución presupuestaria directa en vez de contrata, lo que impide la formulación de la liquidación técnica y financiera, manteniéndose contablemente como en ejecución, a pesar de haberse dado por culminado la totalidad de los trabajos, aspecto que impide la transferencia al sector correspondiente, programarse el presupuesto de operación y mantenimiento, como también, su inclusión en el margesí del Registro Nacional de Bienes del Estado.



Sin contar con la debida capacidad operativa, muchas entidades deciden realizar gran parte de las obras públicas programadas en el año fiscal por la modalidad de ejecución presupuestal directa para lo cual, la ejecución de los componentes de la obra son contratados mediante procesos de adjudicación directa selectiva, lo que da un alto grado de discrecionalidad a la entidad para decidir a qué contratista se invitará y crea las condiciones para orientar la buena pro a un postor predeterminado, con lo cual, en la práctica mediante esta maniobra realizan la obra mediante la modalidad de ejecución presupuestal indirecta, por contrata.

Por ejemplo, en una obra de Rehabilitación de Pistas y Veredas, con un valor referencial que obligaría a llevar a cabo un proceso de adjudicación directa pública para su contratación; se decide ejecutarla bajo la modalidad de ejecución presupuestaria directa. Como la entidad no tiene la capacidad operativa, decide contratar la ejecución de los componentes - veredas, pistas, señalización horizontal y vertical, semaforización – lo que le permite realizar las adjudicaciones directas selectivas, orientando la buena pro a postor predeterminado. Lo señalado no resulta ilegal, toda vez que la normativa permite la contratación de obra en la modalidad de ejecución presupuestaria directa. Sin embargo, si se hubiese considerado en el plan anual, la ejecución de la obra por contrata mediante una adjudicación directa publica, resultaría ilegal fraccionarla para contratar cada uno de los componentes toda vez que modifica el tipo del proceso de selección.